1.- Una Caja de Compensación de Asignación Familiar recurrió a esta Superintendencia, exponiendo que mediante el Oficio Ord. citado en concordancias, la Superintendencia de Pensiones emitió un pronunciamiento acerca de la normativa aplicable en el procedimiento de descuento sobre las pensiones, particularmente en lo que dice relación con descuentos en favor de las cooperativas.
Señala la Caja que el referido dictamen, en sus aspectos principales, da cuenta de una presentación efectuada por la Asociación de Cooperativas ante la Superintendencia de Pensiones, mediante la cual se solicitó a esta última un pronunciamiento respecto de la aplicabilidad del descuento por planilla a pensionados en favor de cooperativas y C.C.A.F., de acuerdo con lo establecido en los artículos 54 bis y 55 de la Ley General de Cooperativas.
En el dictamen en comento se consigna que la Asociación de Cooperativas solicitó previamente un pronunciamiento sobre la materia al Departamento de Cooperativas del Ministerio de Economía, el que señaló que no se observan razones de índole normativo que permitan un tratamiento diferenciado y más beneficioso de las C.C.A.F. respecto del otorgado a las cooperativas materia de descuento por planilla a pensionados, tanto en lo que dice relación con la preferencia en el pago como la no existencia de límites en favor de las primeras. Agrega la C.C.A.F. que la Superintendencia de Pensiones, a través del dictamen en cuestión, hace referencia al artículo 54 bis de la Ley N°20.881 y posteriormente a determinados párrafos del Título I del Libro III del Compendio de Normas del Sistema de Pensiones (que regula los aportes y descuentos en favor de las cooperativas), a saber:
"Para los efectos de determinar el monto en pesos máximo a descontar mensualmente o ante el nuevo requerimiento de una Cooperativa, la Administradora y el IPS deberán aplicar el 25% al monto de la pensión líquida, entendiendo por tal el monto de la pensión bruta (incluido el APS), excluidas todas las sumas que hayan sido descontadas a cualquier título, sea por concepto de deducciones legales o de cualquier otra naturaleza. En todo caso, las entidades pagadoras de pensión deberán verificar en todo momento que la suma de los descuentos a favor de las cooperativas no supere el 25% de la pensión líquida, incluidos los descuentos por créditos de auxilio social de las Cajas de Compensación de Asignación Familiar...".
Agrega la C.C.A.F. que sin perjuicio de la claridad de las disposiciones citadas, en la parte final del Oficio citado en concordancias, la Superintendencia de Pensiones señala que "...en su presentación (de la Asociación de Cooperativas) se da a entender que los descuentos que practican las AFP a favor de una Caja de Compensación difieren con el procedimiento que aplicarían para los descuentos a favor de las cooperativas, sin embargo, como se observa de la norma de carácter general antes señalada no existen topes distintos para ambos descuentos, como tampoco gozan de preferencia para el pago".
Expone la C.C.A.F. recurrente, que respecto de la última parte del párrafo antes citado, resulta imperioso que la Superintendencia de Pensiones clarifique su dictamen. Lo anterior por cuanto dicho acto administrativo podría generar en los destinatarios del mismo - Administradoras de Fondos de Pensiones encargadas de cumplir con lo establecido en el artículo 16 de la Ley N°19.539 y la Circular Conjunta N° 1669, de 1998 - una interpretación equívoca respecto del sentido y alcance no sólo de las referidas normas sino también del artículo 54 bis de la Ley N°20.881, además de la normativa de la citada Superintendencia que regula los descuentos en las pensiones en favor de las cooperativas, todo lo cual podría afectar los procesos de recaudación de aportes y cuotas de crédito social de las C.C.A.F.
En tal sentido, señala la Caja recurrente, debiera existir plena certeza en cada uno de los actores del sistema de pensiones respecto de las siguientes cuestiones:
- Los descuentos que las entidades pagadoras deben realizar por concepto de aporte, crédito social, prestaciones adicionales o complementarias, tienen un carácter previsional y son obligatorios.
- Los pensionados beneficiarios de pensiones de vejez, sobrevivencia u orfandad, asociados a una Cooperativa pueden solicitar el descuento de hasta el 25% de sus pensiones líquidas, es decir: la pensión bruta, luego de efectuadas las deducciones legales o de cualquier otra naturaleza, incluidos los créditos sociales de las C.C.A.F.
- Si bien el ya citado artículo 54 bis de la Ley N° 20.881 establece que el monto máximo que pueden descontar las entidades pagadoras de pensiones en favor de una cooperativa es el 25% de la pensión líquida (considerando eventuales descuentos en favor de una C.C.A.F.), no existe disposición legal alguna que establezca la situación opuesta, esto es, que los montos máximos de los descuentos a favor de las Cajas de Compensación se encuentren restringidos por los créditos que los pensionados pudieren mantener vigentes en una Cooperativa.
Atendido lo expuesto, la C.C.A.F. ha solicitado a este Organismo realizar las gestiones que corresponda ante la Superintendencia de Pensiones, de manera que se aclare el sentido del último párrafo del Oficio Ord. citado en concordancias en orden a hacerlo coherente con lo dispuesto en el artículo 54 bis de la Ley N°20.881 y en las disposiciones que regulan la relación entre los pensionados y las C.C.A.F.
2.- Sobre el particular, cumplo con señalar a usted que las Cajas de Compensación de Asignación Familiar (C.C.A.F.) se encuentran reguladas por su Estatuto General contenido en la Ley N° 18.833, además de sus reglamentos y las instrucciones impartidas por esta Superintendencia en ejercicio de sus atribuciones legales, ya sea de carácter general mediante la dictación de Circulares o bien para casos particulares mediante el respectivo dictamen. En tal sentido, el artículo 3° del cuerpo legal en comento establece que las C.C.A.F. están sometidas a la supervigilancia y fiscalización de esta Superintendencia, sin perjuicio de las facultades que pudieren corresponder a la Contraloría General de la República, de acuerdo con su ley orgánica. Del mismo modo, el artículo 23 de la Ley N°16.395, Orgánica de este Servicio, establece que Las Cajas de Compensación de Asignación Familiar se encuentran sometidas a la supervigilancia y fiscalización de esta Superintendencia, teniendo a su cargo la aplicación de las leyes y reglamentos vigentes respecto de dichas entidades.
Desde el punto de vista de su naturaleza, las C.C.A.F. tienen el carácter de entidades de previsión social. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley Nº 18.833, las Cajas de Compensación son entidades de previsión social instituidas como corporaciones de derecho privado sin fines de lucro, cuyo único objeto es la administración de prestaciones de seguridad social
Por su parte, el artículo 19 N° 3 de la Ley N° 18.833, señala que la administración de prestaciones de seguridad social que corresponde efectuar a dichas entidades, supone que ellas, entre otras funciones, deban administrar respecto de sus afiliados, tanto trabajadores como pensionados, el régimen de prestaciones de crédito social, el de prestaciones adicionales y el de prestaciones complementarias, establecidos de conformidad con dicho cuerpo normativo.
Ahora bien, específicamente en cuanto a la prestación de crédito social que las Cajas de Compensación de Asignación Familiar pueden otorgar a sus afiliados, se debe tener presente que se trata de una prestación de seguridad social establecida en la Ley N° 18.833. En tal sentido, cabe señalar que el artículo 21 del citado cuerpo legal, faculta a las C.C.A.F. para establecer un régimen de prestaciones de crédito social, consistente en préstamos de dinero.
La regulación específica del crédito social se encuentra contenida en el D.S. N°91, de 1978, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social y en los reglamentos particulares de cada Caja de Compensación. Lo anterior, sin perjuicio del marco normativo emanado de esta Superintendencia, contenido fundamentalmente en la Circular N°2052, de 2003 y sus modificaciones.
En lo concerniente al mecanismo de pago de los créditos sociales, cabe señalar que el artículo 22 de la ya citada Ley N° 18.833, dispone que lo adeudado por prestaciones de crédito social a una Caja de Compensación por parte de un trabajador afiliado, debe ser deducido de la remuneración de éste por su entidad empleadora, retenido y remesado a la Caja acreedora, rigiéndose por las mismas normas de pago y de cobro de las cotizaciones previsionales, es decir aquellas contenidas en la Ley N°17.322. De este modo, por mandato legal, el empleador tiene la obligación de efectuar los respectivos descuentos por concepto de crédito social sobre la remuneración del trabajador deudor de crédito social a una C.C.A.F.
.
En cuanto a la situación de los pensionados, cabe señalar de acuerdo con lo prescrito en el inciso primero del artículo 16 de la Ley N° 19.539, a contar de agosto de 2008, los pensionados de cualquier régimen previsional pudieron afiliarse a alguna Caja de Compensación de Asignación Familiar (C.C.A.F.), salvo los pertenecientes a las Fuerzas Armadas y de Orden - a quienes se les permitió hacerlo a partir de septiembre del año 2012 -, sólo para los efectos de acceder a los regímenes de Prestaciones Adicionales, de Crédito Social y de Prestaciones Complementarías, que dichas entidades de previsión social otorgan a sus afiliados. En dicho contexto fue que, a partir de la referida data, los pensionados pudieron afiliarse a las C.C.A.F. y solicitar, entre otras prestaciones de bienestar social, el otorgamiento de créditos sociales.
En cuanto al mecanismo de pago de dichos créditos, el inciso tercero del ya citado artículo 16 de la Ley N° 19.539, preceptúa que las entidades pagadoras de pensiones deben descontar de las pensiones de los pensionados afiliados a una Caja de Compensación, lo adeudado por éstos, por concepto de aporte, de crédito social, prestaciones adicionales o complementarias, y enterarlo en aquélla dentro de los diez primeros días del mes siguiente al de su descuento, agregando que rigen al respecto las mismas normas de pago y de cobro de las cotizaciones previsionales contempladas en la ley Nº 17.322.
A partir de lo expuesto precedentemente, es posible inferir, en primer lugar, que los descuentos que las entidades pagadoras de pensiones efectúan sobre la pensión de un pensionado por concepto de crédito social, constituyen descuentos de carácter obligatorio. Lo anterior fundado no sólo en el tenor literal de la norma ya citada, sino también en la naturaleza de la entidad que otorga el crédito social y en la circunstancia de tratarse de una prestación de seguridad social respecto de la cual, por expreso mandato del inciso tercero del artículo 16 de la Ley N° 19.539, rigen las mismas normas de pago y de cobro de las cotizaciones previsionales contempladas en la Ley Nº 17.322.
En el mismo orden de ideas, al tener los descuentos por concepto de crédito social el carácter de descuentos legales y por tanto obligatorios, no corresponde asimilarlos a los descuentos voluntarios a que se refiere el artículo 54 bis de la Ley N°20.881, relacionados con aquellos que los pensionados pueden solicitar a las entidades pagadoras de pensiones en favor de alguna cooperativa de la que sean socios.
A mayor abundamiento, el carácter voluntario de este tipo de descuentos queda de manifiesto en el propio inciso segundo del artículo 54 bis de la Ley N°20.881, precepto que establece en lo atinente que "los pensionados beneficiarios de pensiones de vejez, sobrevivencia u orfandad, sea que estén afiliados al sistema público o privado de pensiones, podrán solicitar a las instituciones pagadoras el descuento de hasta el 25% del valor de sus pensiones...".
Se colige de lo anterior que el límite del 25% de descuento sobre la pensión a que se refiere el inciso segundo del artículo 54 bis de la Ley N°20.881, debe ser aplicado sobre el monto líquido de la misma, es decir: la pensión bruta una vez practicadas las deducciones legales, entre las que se encuentran los créditos sociales otorgados por las Cajas de Compensación de Asignación Familiar.
Finalmente y atendido que se trata de situaciones similares, cabe citar la jurisprudencia emanada de la Dirección del Trabajo, entidad que a través de su dictamen N°4117, de 2016, concluyó que no resulta procedente considerar los descuentos por concepto de crédito social dentro del límite máximo del 45% establecido en el inciso cuarto del artículo 58 del Código del Trabajo, correspondiente a deducciones que el empleador puede practicar sobre las remuneraciones de sus trabajadores. Lo anterior, teniendo presente que los descuentos derivados de créditos sociales otorgados por las C.C.A.F. a sus afiliados se rigen por expresa disposición legal (artículo 22 de la Ley N°18.833, ya citado), por las mismas normas de pago y cobro que las cotizaciones previsionales, tratándose además de obligaciones contraídas con instituciones de previsión. Por tanto, agrega el dictamen en comento, este tipo de descuentos debe quedar comprendido en aquellos a que se refiere el inciso primero del ya citado artículo 58 del Código del Trabajo, precepto que dispone que "El empleador deberá deducir de las remuneraciones los impuestos que las graven, las cotizaciones de seguridad social, las cuotas sindicales en conformidad a la legislación respectiva y las obligaciones con instituciones de previsión o con organismos públicos".
3.- En consecuencia y con el mérito de las consideraciones que anteceden, se solicita a la Superintendencia de Pensiones aclarar y precisar, en el sentido ya indicado, su Of. Ord. N°28.516, de 15 de diciembre de 2017.