1. Con fecha 16 de mayo de 2022 se recibe carta proveniente de la Asociación Gremial Cajas de Chile, en virtud de la cual se solicita a esta Superintendencia disponer acciones tendientes a resolver incidencias ocurridas en la tramitación del subsidio por incapacidad laboral (SIL), además de solicitar que dichas incidencias sean excluidas del proceso de evaluación que se efectúa respecto a la gestión de las C.C.A.F. en relación a esta materia.

En concreto, respecto del pago de los subsidios por incapacidad laboral correspondientes a las licencias médicas emitidas en favor de los trabajadores afiliados al Fondo Nacional de Salud (FONASA), se señala que fueron informados que el "Portal Único de Empleadores" mantiene una incidencia que afecta la tramitación de las licencias médicas electrónicas (LME) originadas en el operador de LME Medipass, y que consiste en que, luego de ser tramitadas por los empleadores, estas LME no son enviadas a las C.C.A.F., impidiendo con ello la tramitación de las mismas al interior de las respectivas Cajas, y que los empleadores y afiliados puedan tomar conocimiento acerca del estado de avance de dicha labor.

Al respecto, se señala en la presentación que se han tomado medidas de contingencia para resolver temporalmente la citada incidencia, pero que, al no existir certeza respecto de la fecha en que la será subsanada de manera definitiva, se decide solicitar a la Superintendencia el ejercicio de acciones destinadas a resolver esta irregularidad.

Adicionalmente se informa a la Superintendencia que existen una serie de otras incidencias, que no han sido solucionadas, y que están afectando los niveles de servicio del sistema de LME, y se sugiere la conformación de una mesa de trabajo ampliada con todos los actores del Sistema de Información de LME, tanto públicos como privados, con el objeto de encontrar una solución a la incidencia referida al "Portal Único de Empleadores" y a las restantes incidencias con que cuenta el proceso de tramitación de las LME.

En anexo de la carta enviada por la asociación gremial referida en Antecedentes, se sugieren una serie de iniciativas tendientes a fortalecer la LME.

2. Sobre el particular, esta Superintendencia se referirá en primer lugar a la existencia de incidencias de larga data que persisten por el tiempo sin que se hayan sido abordadas o solucionadas. Al respecto, resulta esencial precisar, a modo de contexto, que la emisión de licencias médicas ha experimentado un incremento no sólo producto de la Pandemia (y las licencias médicas con diagnóstico relacionado con el COVID). En concreto, el impactante aumento de licencias médicas que ingresan al flujo de tramitación y pronunciamiento (que no necesariamente encuentra explicación en razones epidemiológicas) implica que estén transitando cada vez más instrumentos que son los que alimentan los sistemas de información que monitorea la Superintendencia. Por su parte, no es posible analizar el fenómeno de aumento de licencias médicas desafectado del incremento de aquéllas vinculadas a trastornos de salud mental, conocidas como de patología "psiquiátrica".

Si bien ya son bastantes los años en donde las estadísticas muestran que tal patología se ha posicionado como la principal causa de reposo laboral de origen común; en los últimos dos períodos el aumento ha sido muy significativo.

En efecto, el contexto actual de emisión de licencias médicas es muy preocupante, y resulta evidente que, como instrumento de seguridad social, se ha ido convirtiendo en el tiempo en una forma para enfrentar otras problemáticas, que no necesariamente se vinculan con el fin por el cual se creó (reposo transitorio para recuperación la salud por parte de trabajadores). Esta situación se ha visto exacerbada en el último tiempo, en donde también se ha evidenciado su uso como herramienta para paliar la crisis económica y laboral; no siendo de resorte solo de la Superintendencia el frenar o mitigar tal proceso. En pocas palabras, la seguridad social se ha transformado en uno de los grandes temas a nivel nacional, contexto en el cual, las exigencias vinculadas al funcionamiento de los diversos regímenes que la conforman han aumentado.

Es en este escenario que, como Superintendencia, se ha considerado necesario implementar medidas que doten a la licencia médica electrónica de un estándar de objetividad, certeza y confianza, producto de lo cual se levantó un Plan de Trabajo destinado a perfeccionar el modelo de LME, que considera diversas medidas vinculadas con la optimización de los procesos de adscripción, emisión, tramitación, pronunciamiento, pago y control de LME. Este Plan de Trabajo, levantado en el 2021, ha sido presentado a todas las entidades que participan en el flujo de tramitación de la LME, y en particular, a las Cajas de Compensación de Asignación Familiar.

Por otra parte, en el permanente proceso de mejora continua de la LME, en su rol de organismo monitor del Sistema, la Superintendencia de Seguridad Social evalúa y diseña múltiples iniciativas asociadas a nuevas reglas de negocio o funcionalidades vinculadas con optimizar el flujo de tramitación de las LME, y verifica el cumplimiento de los requisitos. Es en dicho escenario en donde se han conformado diversas mesas de trabajo destinadas a evaluar mejoras y resolver incidentes. En efecto, existe la Mesa Transversal de LME, donde participa la Subsecretaria de Salud Pública (representada por el Departamento de Coordinación Nacional de COMPIN), la Superintendencia de Salud, la Superintendencia de Seguridad Social y el Fondo Nacional de Salud, que son todos los organismos públicos con competencia en la materia. También existe una Mesa Estadística de Cotizantes FONASA, que sesiona mensualmente, en donde participan las C.C.A.F., instancia en la que se presentan los análisis cuantitativos y mejoras cualitativas, revisando también las incidencias planteadas. Por último, se constituyó una mesa de trabajo especial, al alero de la Asociación de C.C.A.F., en la cual se abordaron diversas medidas vinculadas con la optimización de los procesos de adscripción, emisión, tramitación, pronunciamiento, pago y control de LME. En conclusión, durante la Pandemia, han sido más de 30 reuniones de trabajo en las cuales han participado las C.C.A.F., en donde se han revisado incidencias y se han abordado propuestas de mejoras (dejándose constancia que la gran mayoría de las plasmadas en el documento han sido analizadas).

Como sea, también es de conocimiento de las C.C.A.F. que el diseño, desarrollo e implementación de muchas de las medidas o iniciativas destinadas a encontrar una solución a una incidencia o gatillar una mejora del proceso depende de diversos actores que participan en el proceso (a saber, FONASA, COMPIN, Subsecretaría de Salud Pública, entre otras), siendo de resorte de esta Superintendencia motivar y gestionar que se concreten, como ha sido hasta la fecha.

De este modo, en este Oficio, se responderá de manera detallada cada una de las inquietudes e iniciativas planteadas por las C.C.A.F., pero dejando constancia, que esta Superintendencia ha liderado el proceso en forma permanente, sin desatender su rol regulador y fiscalizador; ni tampoco de coordinación.

3. Enseguida, en lo relativo a la incidencia relativa al "Portal Único de Empleadores" para la tramitación de licencias médicas electrónicas, administrado por el Fondo Nacional de Salud (FONASA), indica la presentación que, se mantiene una incidencia que afecta la tramitación de licencias médicas electrónicas originadas en el operador de LME Medipass. Sin perjuicio de las medidas de contingencia que se han implementado para resolver temporalmente la citada incidencia, no existe certeza de la fecha en que ésta será subsanada, por lo que se solicita a la Superintendencia iniciar acciones con todos los actores involucrados para resolver esta irregularidad.

Continúa la presentación indicando que se propone que la Superintendencia de Seguridad Social, además de llevar a cabo las acciones que estime pertinentes, pueda convocar a una mesa de trabajo ampliada con todos los actores del Sistema de Información de LME, tanto públicos como privados, que permita trabajar a la mayor brevedad posible en una solución a la incidencia del "Portal Único de Empleadores". A su vez, dicha mesa podría también generar una agenda de trabajo destinada a resolver las restantes incidencias con que cuenta el proceso de tramitación de licencias médicas.

Al respecto es necesario indicar que desde su origen, el Modelo Tecnológico de la LME consideró que el sistema de información estuviera basado en una Arquitectura Orientada a Servicios (SOA), en el cual existen Web Services que permiten el envío y rescate de documentos electrónicos en XML por parte de las entidades correspondientes, existen bases de datos XML nativas para el almacenamiento de dichos documentos, y existen interfaces complementarias de gestión para los distintos tipos de usuarios del sistema; y, que los documentos electrónicos XML son generados en consistencia con un XML Schema, el cual fue especificado en su estructura y contenido. En dicho contexto, el sistema de información permite el flujo íntegro de la licencia médica electrónica, en donde el Operador pone a disposición del actor al que le compete intervenir, la respectiva licencia médica electrónica, en el estado que corresponde y en el momento oportuno. Ésta es la esencia del Modelo que está plasmado en la Circular N°2.338 (de 01 de diciembre de 2006), y es, por tanto, el eje conductor de nuestra propuesta alternativa para el PUE.

Si bien el Portal Único de Empleadores fue diseñado y levantado por el Fondo Nacional de Salud por instrucciones expresas de la Presidencia, no se ajusta completamente a este Modelo.

Es en tal contexto en el cual la Superintendencia de Seguridad Social presentó al Fondo Nacional de Salud una propuesta de nuevo Modelo de Portal Único de Empleadores (PUE) que no solo buscar resolver las incidencias existentes, sino que, más profundo aún, pretende que pueda ajustarse a los principios informadores que permitieron el surgimiento de la Licencia Médica Electrónica.

Ahora bien, la referida propuesta no pretende reformular por completo el modelo, por el contrario, en la concepción de este modelo alternativo se tuvo a la vista rescatar todos los aspectos positivos del actual PUE en funcionamiento, para que de esta forma se mantuviera el modelo de registro de empleadores de manera uniforme y la existencia de una plataforma unificada; en miras a simplificar el rol de los empleadores en la tramitación y mantener las altas tasas de adscripción. En pocas palabras, esta propuesta de nuevo Modelo incorpora ajustes que se traducen en beneficios para todos los actores que participan del proceso; manteniendo las fortalezas del actual PUE en funcionamiento.

Resulta complejo plantear modelos alternativos a los ya existentes, más aún cuando se traduce en modificar plataformas en funcionamiento, pero como Superintendencia de Seguridad Social visualizamos que se debe abrir este espacio de discusión respecto del Modelo del PUE. La postura de este organismo fiscalizador es respetar el rol que tiene FONASA como administrador del PUE, instando a repensar el modelo existente, con miras a lograr un mejor funcionamiento de la LME, ajustado a los importantes desafíos que existen en la materia. Como sea, no depende de esta Superintendencia la definición del modelo, pero hemos cumplido con proponer los ajustes que nos parecen necesarios.

Sin perjuicio de lo anterior, el 8 de abril pasado se implementaron nuevas acciones con coordinación de FONASA y SUSESO, y se generó la conformación de mesa de trabajo ad-hoc el día 13 de abril de 2022, con COMPIN, FONASA, C.C.A.F., Operadores de LME y SUSESO. Como resultado para el día 29 de abril fue el último día con casos detectados desde modificaciones PUE e inicio de uso de nóminas para cuadratura con C.C.A.F, situación que fue ratificada en reunión de mesa ampliada de cotizantes FONASA, del 06 de mayo pasado, donde participan todas las C.C.A.F.

Adicionalmente, cabe indicar que existen periódicas reuniones de coordinación entre los diversos actores de LME, algunas de carácter mensual, y otras con mayor periodicidad ante la detección de una incidencia particular.

4. Finalmente, y después de haber analizado de manera detallada desde una perspectiva técnica las iniciativas dadas a conocer por la asociación gremial Cajas de Chile A.G., esta Superintendencia procede a dar respuesta a cada una de ellas:

Respuesta a propuesta iniciativas SUSESO

a) Modificar parámetros de medición del Indicador N°1 "Funcionamiento del servicio web de afiliados a las C.C.A.F" del Ranking LME.

Este indicador mide la disponibilidad del servicio web de afiliados de C.C.A.F. mediante el mismo mecanismo que es entregado a ambos Operadores de LME para su consumo. Por lo tanto la medición es correctamente realizada.

Ahora bien, cada incidencia que se produce y que no es atribuible a una C.C.A.F. en particular, no se considera a efectos de medición de la gestión en el Ranking de gestión de LME por parte de las C.C.A.F., y es excluida en la oportunidad correspondiente, proceso que se realiza en forma permanente, esto es, para cualquier incidencia cuya causalidad no es atribuible a una C.C.A.F. y que es oportunamente informada a la Superintendencia y verificada su ocurrencia y causalidad por ésta.

b) Impulsar iniciativas para la tramitación no presencial de la LM en formulario de papel.

Evaluar incorporación de licencias médicas en formulario papel al proceso LME, o bien, el uso de canales digitales con automatización de transferencias de imágenes e información hacia y desde la COMPIN.

Cabe indicar que el formulario de LME para el año 2021 abarcaba el 95,5% de las licencias tramitadas y se estima que actualmente el uso de formulario papel es inferior al 3% de las licencias tramitadas en los últimos meses. En segundo término, a partir del D.S. N°46 de 2019 del MINSAL, las Licencias Médicas se deben materializar en el formulario electrónico; consagrándose de este modo la obligatoriedad al uso de LME desde enero de 2021, pero permite de manera excepcional, en la medida que existan circunstancias referidas a la falta de medios tecnológicos o falta de conectividad que hagan imposible el uso de estos medios, las licencias médicas podrán emitirse en formularios de papel. En tercer término, la emisión de una licencia médica en papel dispone de obvias incompatibilidades con el flujo de las LME, que van desde los mecanismos de firma de los intervinientes en su generación, pasando por los mecanismos de resguardos de información, hasta el hecho que existen otros intervinientes. Teniendo esto presente se vuelve incompatible una migración de este flujo papel, hacia el de la licencia médica electrónica.

Por otra parte, cabe señalar que mediante Oficio N°32 de 4 de enero de 2022, se estableció que la vigencia del procedimiento de tramitación digitalizada de formularios de licencias médicas, de origen común o maternal, por parte de trabajadores afiliados a FONASA, será sólo durante el período de vigencia de la Alerta Sanitaria por Covid-2019 que rige en el país. En consecuencia, terminado el estado de alerta sanitaria en el país, regirá la regla general que es la emisión y tramitación de licencias médicas electrónicas, dejando el formulario en papel para las excepciones que establece el Decreto y que es facultad de la COMPIN.

Todo lo anterior no obsta que esta Superintendencia pueda evaluar el modelo de digitalización de formulario en papel y la factibilidad del tránsito del documento en dicha modalidad (debiéndose asegurar, en todo caso, los atributos de integridad, autenticidad, no repudio y confidencialidad), dejando constancia que este organismo fiscalizador no participó del proyecto que trabajaron las C.C.A.F. directamente con FONASA vinculado con tal objetivo.

c) Implementar un canal de comunicación único y un modelo de solución permanente de problemas relacionados con el Sistema de Información LME.

El otorgamiento y tramitación de la licencia médica electrónica se realiza a través de un Sistema de Información al cual acceden el profesional que la otorga o el prestador institucional público o privado a la cual éste pertenezca, el empleador o trabajador independiente, la respectiva C.C.A.F. y la COMPIN o Isapre, según corresponda, mediante convenios de prestación de servicios informáticos que los liguen con el Operador del mismo.

En dicho contexto, cada Operador cuenta con sus propios modelos de atención, basados en responsables y canales de comunicación (cau@imed.cl y soporte@medipass.cl ), para atender estos requerimientos. Lo anterior no obsta que ante la aparición de problemáticas especiales, estas sean gestionadas por parte de los actores intervinientes con la supervisión de esta Superintendencia, que en caso de corresponder una actividad especial, son conformadas mesas de trabajo especial para atender cada problemática.

d) Implementar controles en etapas de emisión de LME y tramitación. Por ejemplo, impedir que se puedan emitir 2 LME que cuenten con el mismo folio por parte de uno o más facultativos.

Cada formulario presenta un correlativo para su generación, donde podría entrelazarse en numeración, pero el folio es único con la combinación del tipo de formulario, y en el caso del formulario electrónico, con el Operador que la genera.

Habiéndose aclarado que la foliación es única, se precisa que sólo podría presentarse una "duplicidad" en caso de adulteración de un comprobante de emisión; pero el beneficio de la LME es que dispone de un documento electrónico inalterable disponible en el Operador, y, por tanto, es de fácil detección casos de este tipo.

Respuesta a iniciativas COMPIN (SISILHIA)

a) Solicitud y validación del pronunciamiento de la COMPIN, respecto de licencias médicas objetadas por no encontrarse la aprobación médica en los registros de FONASA.

Se insistirá en el tema con FONASA a través de acciones administrativas formales.

b) Rechazos SISILHIA correspondientes a subsidios por incapacidad laboral pagados a beneficiarios de LME fallecidos con posterioridad al pago del subsidio.

Una de las gestiones mínimas de control previo al pago del subsidio por incapacidad laboral por las C.C.A.F., debe consistir en verificar en el SRCEI que no se haya producido el fallecimiento del beneficiario, rechazando el pago en caso de verificarse dicha situación o iniciando las acciones de cobranza necesarias en caso de verificarse el pago luego del fallecimiento.

c) Rechazos y solicitud de reintegros al SISILHIA, de subsidios por incapacidad laboral pagados por las C.C.A.F., que tienen como causa redictámenes emitidos por COMPIN con posterioridad a la emisión de un primer dictamen que aprueba la LM, y el pago por la respectiva C.C.A.F.

Al respecto, señalar que se oficiará a la Subsecretaría de Salud Pública para que imparta instrucciones al respecto.

d) Casos pagados por una C.C.A.F. y luego pagados por COMPIN, siendo rechazados en SISILHIA las rendiciones efectuadas por las C.C.A.F.

En relación a este punto, se realizará la revisión de los antecedentes por medio de un levantamiento de información a cargo de la Superintendencia que pueda revelar el problema operativo y su origen.

e) Bloqueo dinámico de folios de LME en la plataforma SISHILIA.

No queda clara la consulta. Si se refiere a casos que la Caja rinde en un mes determinado y que no se encuentran en la base de datos de LME, en estos casos la Caja debe rendir un gasto en subsidio originado en una LME debidamente pronunciada en el documento electrónico de LME, en caso contrario, podrá rendir el gasto en el siguiente período.

f) LME pronunciadas por la COMPIN y no informadas a las C.C.A.F., quedando la tramitación de los subsidios pendientes en los sistemas de las Cajas de Compensación.

Este tema será abordado por la mesa de trabajo conjunta que se encuentra funcionando y en la que participa COMPIN.

Respuesta a iniciativas FONASA
a) LME en estado "3": Asegurar que las LM tramitadas por los empleadores lleguen a la C.C.A.F. y con el 100% de los datos ingresados por el empleador en la zona "C" (problemática asociada al Portal Único de Empleadores).

El Portal Único de Empleadores (PUE), administrado por el Fondo Nacional de Salud, nace (a partir de una instrucción presidencial) como un proyecto cuyo objetivo central fue aumentar la adscripción de empleadores a la tramitación electrónica de las LME, mediante la entrega de una interface única por medio de la cual se adscriba, tramite y gestione el registro de empleadores, de forma centralizada. Estos objetivos se han ido cumpliendo con el paso del tiempo, y nos permiten apreciar la alta proporción de tramitación electrónica actual. Lo anterior no obsta que han existido problemáticas en este proceso, que han gatillado profundos ajustes por parte de FONASA, tanto a nivel de infraestructura tecnológica como de lógica de funcionamiento del modelo.

A nivel de contexto, se precisa que durante este este año, en un escenario de alta emisión de LME, el PUE experimentó problemáticas asociadas a intermitencias de sus servicios y fallas en el tránsito de información a los respectivos Operadores de LME. A raíz de esta situación, se gatillaron por parte de FONASA una serie de optimizaciones a su sistema, que consideró, entre otras: i) aumento de infraestructura, ii) accesos especiales por parte de los Operadores para su control de transacciones (cuadratura), y, iii) generación de nóminas de transacciones; siendo en el caso de las C.C.A.F. coordinada en el contexto de una mesa de trabajo especialmente convocada para ello.

De todos modos, y en el reconocimiento que el uso de nóminas para cuadraturas no es el foco del modelo de LME, se reitera lo mencionado en el numeral 3 de este Oficio, en lo referido a que esta Superintendencia presentó a FONASA un modelo alternativo de funcionamiento del PUE, lo cual está en proceso de evaluación por parte de dicha entidad.

Respuesta a iniciativas con Operadores

a) Planes de contingencia y continuidad de servicio levantados por los Operadores LME, pero no validados por SUSESO.

Durante las mesas de trabajo del año 2021, las C.C.A.F. solicitaron a ambos proveedores sus protocolos de contingencia para mayor transparencia a la industria.

Sobre el particular se indica que ambos Operadores entregaron informes con sus Protocolos de Recuperación de Desastres a los integrantes de la mencionada mesa de trabajo; I-Med en noviembre de 2021, y Medipass en febrero del 2022, satisfaciendo el requerimiento original, lo cual no obsta su futura actualización en función de observaciones aportadas por los distintos actores, y las futuras fiscalizaciones por parte de la Superintendencia a los Operadores de LME sobre esta materia.

b) Actualizar contratos para incorporar multas por incumplimiento de niveles de servicio (SLA) o calidad de servicio. Las C.C.A.F. pagan el total de las LME procesadas independiente de cuánto tiempo después de la emisión puedan ser consumidas por las C.C.A.F.

Este tema será puesto en conocimiento de FONASA, toda vez que el contrato de prestación de servicios informáticos de operadores en materia de LME se suscribe entre el FONASA y cada operador.

c) Inconsistencia del número de RUT del trabajador entre el XML y el registro tramitado (estructura electrónica con distinto Rut trabajador vs LME emitida). Operador IMED.

Sobre la base del monitoreo efectuado por esta Superintendencia, se pudo identificar, en su momento, que lo reportado correspondió a una incidencia particular presentada en el Operador I-Med detectada en febrero de 2022, gatillada a partir de un desajuste provocado por una actualización de su sistema, la que ocasionó el traslape de información en 6 licencias generadas en ese periodo. Cabe indicar que este desajuste fue regularizado en la actualización del 03/02/2022 y no se han presentado nuevos casos a la fecha.

d) Diferencia entre fechas de resoluciones COMPIN en el portal FONASA (www.milicenciamedica.cl) y las informadas por los Operadores LME.

La resolución de una licencia médica por parte de la contraloría médica de COMPIN se elabora, registra, firma y comunica en el Sistema de Información de FONASA (SIF), el cual también es responsable de la correcta remisión de su resolución al Operador de LME, como del control de estas transacciones y gestión correspondiente en caso de incidencias o desfase en este tránsito. Al respecto, la responsabilidad de este tránsito, control y gestión recae tanto en COMPIN y como en FONASA; quienes ya han sido informados por parte de esta Superintendencia de los problemas de desfase señalados, informándose por su parte que se encuentran trabajando en los ajustes pertinentes.

e) Error en firma de XML por parte del operador IMED, es decir, no viene la firma electrónica del trabajador en la estructura del XML, lo que impide que estas LM entren a proceso de descarga y tramitación por parte de las Cajas.

Como es de su conocimiento, producto de la Pandemia se debieron implementar (a partir de instrucciones de autoridades) diversas funcionalidades especiales y excepcionales que permitieran el tránsito de LME en casos calificados, como por ejemplo: i) la incorporación de un mecanismo de tramitación híbrido para aquellas licencias médicas electrónicas otorgadas para trabajadores que se desempeñan en empleadores no adscritos al modelo de LME, ii) la emisión remota de LME para casos de telemedicina, y, iii) la emisión de LME masiva, remota y sin la necesidad de firma del trabajador, como ocurre por parte de las SEREMIS de Salud para casos de diagnósticos especiales COVID y como ocurrió en el caso de la Licencia Médica Preventiva Parental. Solo en esta última casuística, se autoriza la emisión de la LME sin la firma del trabajador; procedencia que se encuentra justificada y acotada.

De todos modos, se precisa que las atribuciones para realizar las validaciones a las LME sobre su estructura, integridad, firmas u otros requisitos técnicos, recaen en esta Superintendencia, a partir de sus facultades de monitoreo del Sistema de Información mediante el cual transitan estos documentos. De esta forma, las reglas de negocio y validaciones vinculadas con las LME son definidas por esta entidad.