1.- Por el Oficio de antecedentes, Usted ha requerido a esta Superintendencia, dentro del ámbito de su competencia, informar acerca de la propuesta de los H. Senadores, srs. Jaime Naranjo Ortiz y Pedro Muñoz Aburto, en el sentido de que las titulares de pensiones de viudez o montepío mantengan ese beneficio si contraen nuevas nupcias, y para eliminar las normas de incompatibilidad entre dicho beneficio de sobrevivencia y las otras pensiones de que la mujer pueda ser titular.
2.- Al respecto, esta Superintendencia debe indicar en primer lugar, que conforme lo dispone la Ley N° 20.255, en su artículo 47 que, entre otras funciones y atribuciones, le corresponde a la Superintendencia de Pensiones las de ejercer aquellas asignadas a la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones en el decreto ley N° 3.500, de 1980, en el decreto con fuerza de ley N° 101, del mismo año, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social y en otras normas legales y reglamentarias vigentes; ejercer la supervigilancia y fiscalización del Sistema de Pensiones Solidarias que administra el Instituto de Previsión Social. Para tal efecto, la Superintendencia dictará las normas necesarias las que serán obligatorias para todas las instituciones o entidades que intervienen en el mencionado Sistema; y fiscalizar al Instituto de Previsión Social respecto de los regímenes de prestaciones de las cajas de previsión y del Servicio de Seguro Social, que éste administre, con excepción de aquellas referidas a la ley N° 16.744.
Por su parte, el artículo 48 del referido cuerpo legal estableció que se traspasan a la Superintendencia de Pensiones las funciones y atribuciones que ejerce la Superintendencia de Seguridad Social en relación con el Instituto de Normalización Previsional como administrador de los regímenes de prestaciones de las ex cajas de previsión y del Servicio de Seguro Social, con excepción de aquellas referidas a ley N° 16.744. Además, traspásanse las funciones de la Superintendencia de Seguridad Social señaladas en el inciso final del artículo 20 del decreto ley N° 3.500, de 1980 y en las leyes N°s. 19.123, 19.234, 19.582 y 19.992.
Además, debe considerarse que la Ley N° 20.255, en lo referente a su Título II, sobre Institucionalidad Pública para el Sistema de Previsión Social, ha comenzado a regir a contar de julio de 2008, de acuerdo con lo establecido en el artículo vigésimo transitorio del referido texto legal en lo referente al traspaso de las funciones y atribuciones de este Organismo Fiscalizador a la Superintendencia de Pensiones
De este forma, conforme a las disposiciones indicadas, esta Superintendencia ha dejado de tener competencia en los ámbitos de los sistemas de pensiones, los cuales han pasado a ser de atribución exclusiva de la Superintendencia de Pensiones, manteniéndola solamente respecto de los beneficios pensionales otorgados por el Seguro Social contra Riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales contenido en la Ley N° 16.744, materia sobre la cual se referirá el informe solicitado.
3.- Ahora bien, de acuerdo a lo establecido en la Ley N° 16744 en sus artículos 43 y siguientes, a la muerte del trabajador protegido o del pensionado tienen derecho a pensión de sobrevivencia:
a) La cónyuge mayor de 45 años o inválida de cualquier edad, la que devengará una pensión vitalicia equivalente al 60% de la pensión de invalidez del causante, siempre que no existan hijos con derecho a pensión de orfandad, y si los hubiere corresponderá al 50%.
Igual pensión corresponde a la viuda menor de 45 años de edad, por un año, el que se prorrogará todo el tiempo durante el cual mantenga a su cuidado hijos que causen asignación familiar. Si al término del plazo o de su prórroga hubiere cumplido los 45 años de edad, la pensión se transformará en vitalicia.
Cesa su derecho si contrae nuevas nupcias, aunque la viuda que disfrutare de pensión vitalicia y contrajere matrimonio tendrá derecho a que se le pague, de una sola vez, el equivalente a dos años de pensión;
b) El cónyuge inválido que haya vivido a expensas de la cónyuge causante del beneficio;
c) Los hijos matrimoniales, no matrimoniales y adoptivos menores de 18 años o mayores de esa edad y menores de 24 años, siempre que sigan estudios regulares, secundarios, técnicos o superiores, o inválidos de cualquier edad, tienen derecho a percibir una pensión equivalente al 20% de la pensión básica que habría correspondido al causante si se hubiera invalidado totalmente o de la pensión que percibía al momento de su muerte;
d) La madre de los hijos no matrimoniales del causante, soltera o viuda, que hubiese estado viviendo a expensas de éste hasta el momento de su muerte, tiene derecho a una pensión equivalente al 36% del monto ya señalado, siempre que no existan hijos con derecho a pensión de orfandad, y si los hubiere corresponderá al 30%. Cesa el derecho si la madre de los hijos no matrimoniales del causante contrae nupcias, en cuyo caso tendrá derecho a que se le pague por una sola vez el equivalente a dos años de pensión; y
e) A falta de todos los anteriores, los demás ascendientes y descendientes causantes de asignación familiar tienen derecho a una pensión mensual.
4.- En relación con la primera inquietud planteada por los H. Senadores, en el sentido que la viuda pueda mantener la pensión de viudez de la ley N° 16.744, no obstante haber contraído nuevas nupcias, debe indicarse que eliminar la exigencia de que la viuda no contraiga un nuevo matrimonio para poder mantener la titularidad de la pensión de sobrevivencia causada por su cónyuge fallecido afectaría la exigencia básica de toda prestación de seguridad social, como es la existencia de un estado de necesidad que fundamente el otorgamiento del beneficio, no justificándose, de ese modo, que mantenga luego de su nuevo matrimonio un beneficio que se le otorgó precisamente por el evento del fallecimiento de su cónyuge anterior.
Al respecto, cabe indicar que la finalidad de la política social es la promoción de un orden social justo para obtener un bienestar social, entendida como la situación en la que se satisfacen las aspiraciones y expectativas de la población por el incremento del nivel de vida y el goce de la calidad de vida. Dicho logro es complejo porque, además de la carencia de medios, la persona se somete a una diversa gama de riesgos para alcanzar dicha finalidad. La vida humana está permanentemente expuesta al riesgo; de un estado de salud pleno a un estado de enfermedad, invalidez o muerte puede pasar en forma súbita e impensada. Dichos eventos provocan repercusiones económicas en el ámbito familiar y también afectan al medio laboral de éste y, por derivación, a la sociedad toda.
Sin embargo, el hombre no enfrenta pasivamente estos riesgos, sino que trata de prever algunos a los cuales se encuentra expuesto, lo que se denomina posibilidad de previsión. Cuando los riesgos se generalizan a toda la sociedad, comprometiendo el interés social, interviene el Estado, estableciendo el Seguro Social, que debe enfrentar ya no siniestros individuales, como el seguro privado, sino que las denominadas contingencias sociales, siendo las más importantes las de enfermedad, accidentes, maternidad, vejez, viudez, orfandad, desempleo y las responsabilidades derivadas de la existencia de una familia. Estas contingencias colocan al ser humano ante lo que se conoce como un "estado de necesidad", que son todos aquellos hechos que le provocan una situación de menor capacidad de ganancia o de desembolso extraordinario, o bien de ambas cosas a la vez.
Producida la contingencia social, que coloca a la persona en el estado de necesidad, entra en acción el mecanismo de la Seguridad Social, destinado a reestablecer el "bienestar social" alterado por el acaecimiento de dicho estado (Humeres, Héctor y otro; "Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social", pág. 494 y ss.).
Ahora bien, las pensiones de supervivencia son prestaciones de Seguridad Social otorgadas a quienes han perdido el sostén de la familia, en el entendido de proporcionar una protección comunitaria para que el conjunto de la familia pueda enfrentar dicha contingencia social (Novoa, Patricio; "Derecho de Seguridad Social", pág. 317). De esta forma, al recuperar la familia sus integrantes con motivo del nuevo matrimonio de la viuda, no se justifica mantener la protección social respecto de un estado de necesidad específico que ya no se produce, considerando además que los hijos del anterior matrimonio mantendrán sus pensiones de orfandad mientras cumplan los requisitos legales, no representando una carga específica para el nuevo cónyuge.
Además, si éste padece algún estado de necesidad, como por ejemplo enfermedad, vejez, cesantía u otro, corresponderá al sistema de Seguridad Social proporcionar los beneficios que correspondan a las contingencias sociales indicadas, pero no extender la aplicación de un beneficio como la viudez respecto de una contingencia que ha terminado.
A juicio de esta Superintendencia, no resulta técnicamente procedente utilizar beneficios previsionales destinados a enfrentar contingencias sociales específicas como la viudez, para enfrentar otros problemas sociales, como el de la convivencia de las parejas, porque de esa forma se está desvirtuando el objetivo básico ya indicado de los beneficios de Seguridad Social.
Por otra parte, la modificación propuesta por los H. Senadores no se aviene con las tendencias modernas de la sociedad, en que la mujer cuenta con una participación cada vez mayor en el mercado laboral y por ende, dispone de ingresos que no justifican establecer en su favor pensiones vitalicias que deben tener por objetivo atender reales estados de necesidad, más aun en el caso de que contraiga nuevas nupcias.
De este modo, esta Superintendencia debe indicar que, salvo su superior parecer, no comparte la propuesta realizada por los H. Senadores.
Cabe también considerar que el régimen de pensiones establecido por el Seguro Social de la Ley N° 16.744 ha considerado desde su establecimiento que las pensiones de viudez se mantendrán mientras la viuda no contraiga segundas nupcias, por lo que, basándose en dicha situación, se establecieron las tasas de cotización, de cargo de exclusivamente de los empleadores en el referido Seguro. Obviamente, se habría requerido de tasas de cotización más altas para poder financiar pensiones de viudez que se mantuvieran aunque su titular contrajera un nuevo matrimonio. De este forma, la modificación propuesta por los H. Senadores requeriría la evaluación financiera de su costo para los organismos administradores de la Ley N° 16.744, tanto las Mutualidades de Empleadores como el Instituto de Normalización Previsional, pudiendo implicar un incremento de las cotizaciones que deben realizar actualmente los empleadores, y a contar del 1° de octubre de 2008 los trabajadores independientes, para poder financiar que las viudas mantengan la pensión de sobrevivencia no obstante contraer nuevas nupcias.
5.- En otra materia, debe señalarse que el artículo 52 de la Ley N° 16.744 contiene una norma de incompatibilidad de sus beneficios al señalar que las prestaciones de subsidios, pensión y cuota mortuoria, que establece la presente ley, son incompatibles con las que contemplan los diversos regímenes previsionales. Los beneficiarios podrán optar entre aquéllas y éstas en el momento en que se les haga el llamamiento legal. No obstante lo indicado, el artículo 11 de la Ley N° 17.252 estableció una norma de compatibilidad parcial de los beneficios indicados al señalar que las prestaciones de pensión y cuota mortuoria de la Ley N° 16.744 son compatibles con las que contemplan los diversos regímenes previsionales, pero si la adición de las pensiones o de las cuotas mortuorias, excediere de la cantidad que corresponda a dos pensiones mínimas de las señaladas en los incisos 1° y 2° del artículo 26 de la ley 15.386, tales prestaciones deberán rebajarse proporcionalmente, de modo que la suma de ellas equivalga a dicho límite. En todo caso, el tope indicado no será aplicable en aquellos casos en que el monto de cualquiera de esos beneficios, individualmente considerados, lo excediere, debiendo, en tales circunstancias, otorgarse el que resultare mayor. De esta forma, dicha compatibilidad parcial evita que los titulares de pensiones de viudez de "bajos montos", como lo plantean por los H. Senadores, sean afectados en los beneficios que perciban.
Por su parte, otros régimenes de pensiones contemplan normas conforme a las cuales las pensiones de sobrevivencia que perciban las viudas conforme a la Ley N° 16.744 serán incompatibles con los de su propia normativa, con independencia del monto de los mismos. Por ejemplo, el sistema de pensiones de capitalización individual contemplado en el D.L. N° 3500, de 1980, en su artículo 12 señala que las pensiones de invalidez y de sobrevivencia de ese cuerpo legal son incompatibles con las de la Ley N° 16.744.
También se establece esa incompatibilidad en algunos de los regímenes de pensiones del antiguo sistema de las ex Cajas de Previsión, como es el caso del ex Servicio de Seguro Social, que en el artículo 42 de la Ley N° 10.383 dispone que la viuda no tendrá derecho a pensión si tiene beneficio de acuerdo con las disposiciones legales sobre accidentes del trabajo.
Ahora bien, conforme a las facultades establecidas por la Ley N° 20.255 al establecer la nueva institucionalidad del sistema previsional, es de competencia de la Superintendencia de Pensiones pronunciarse sobre la eventualidad de eliminar las referidas incompatibilidades, establecidas en los regímenes de pensiones por ella fiscalizados.