1. Esa Asociación Gremial ha solicitado a esta Superintendencia reconsiderar lo instruido en el N°2 del Título IV, de la Circular N°3.367, en el que se ordena a las mutualidades y al Instituto de Seguridad Laboral (ISL), distribuir las multas por no pago de las cotizaciones del Seguro de la Ley N°16.744 y del Seguro para el acompañamiento de niños y niñas afectados por una condición grave de salud (SANNA), previsto en la Ley N°21.063, por partes iguales entre ambos seguros.

En lugar de ello, solicita que la distribución se efectúe en proporción a los montos de cada cotización, atendido que en régimen, la cotización del SANNA es 30 veces menor a la cotización básica (0,9%) del Seguro de la Ley N°16.744.

Sostiene, en síntesis, que lo instruido en el referido acápite y lo resuelto en el Oficio N°52.486, de 2018, en aplicación del Oficio N°18.854, de 2015, respecto a la forma de distribuir dicha multa cuando el trabajador cotiza en más de una entidad previsional, eserrado, por cuanto el SANNA no constituye una "entidad previsional recaudadora", cual
es el factor al que se atiende para efectos de esa distribución.

Añade que el objeto exclusivo de las mutualidades es administrar el Seguro Social de la Ley N°16.744, siendo una de sus fuentes de financiamiento, las multas que éstas aplican en conformidad a esa ley (artículo 15 letra c)). Señala, asimismo, que la normativa de ese seguro no contempla la posibilidad de efectuar aportes a otros regímenes de seguridad social, ni a fines distintos de los contemplados en la citada ley.

Por último, aduce que la referida instrucción es discriminatoria, por cuanto obliga a compartir por partes iguales la multa, en circunstancias que son las mutualidades las que soportan el cobro y recaudación de ambas cotizaciones.

2. Sobre el particular cabe señalar, en primer término, que el inciso primero del artículo 22 letra a) de la Ley N°17.322, dispone textualmente lo siguiente: "Si el empleador no efectúa oportunamente la declaración a que se refiere el inciso primero del artículo precedente, o si ésta es incompleta o errónea, será sancionado con multa de 0,75 Unidad de Fomento por cada trabajador cuyas cotizaciones no se declaren o cuyas declaraciones sean incompletas o erróneas."

Dicho texto específico fue incorporado por la Ley N°18.137, publicada el 5 de julio de 1982, y se ha mantenido inalterable, con excepción del monto de la multa que, de una Unidad de Fomento (UF) se rebajó hasta el valor actual de 0,75 UF.

Precisamente, con motivo de la entrada en vigencia de Ley N°18.137, esta Superintendencia dictó la Circular N°790, de 30 de julio de 1982, complementada por la N°797, de 7 de septiembre del mismo año.

En lo pertinente, el N°4 de la Circular N°790, señala que la referida multa es independiente del monto de la deuda y debe limitarse al o los trabajadores, cuyas cotizaciones no fueron declaradas o se declararon en forma incompleta o errónea.

Además, la circular en comento destaca que con anterioridad a la vigencia de la Ley N°18.137, el artículo 22 letra a) establecía un sistema de multas distinto, conformado por una multa base de un 10% del monto total de la deuda, más un 2% por cada mes o fracción de mes, con un máximo de 20%, en que no se presente la declaración de cotizaciones.

Por su parte, la Circular N°797, dispone en su Letra C que si el empleador no efectúa oportunamente la declaración de imposiciones de un trabajador que cotiza en más de una entidad previsional, será sancionado por cada mes y en cada una de dichas entidades, con una multa equivalente a la fracción de UF que corresponda en relación al número de instituciones a que el trabajador esté afiliado.

Por lo tanto, como puede advertirse, el Oficio N°18.854, de 2015, solo vino a reiterar la instrucción contenida en esta última circular que, por tal razón, aparece citada en sus "Concordancias".

Ahora bien, aun cuando la Circular N°797 y el Oficio N°18.854, aluden al número de entidades previsionales en los que se cotiza, como factor determinante de la fracción de la multa que les corresponderá percibir, la situación particular del SANNA y del Seguro de la Ley N°16.744, en donde es una misma la entidad previsional recaudadora, obliga a reestudiar la instrucción impartida en el N°2, del Título IV, de la Circular N°3.363.

En efecto, si bien por expreso mandato del artículo 27 de la Ley N°21.063, las mutualidades recaudan conjuntamente las cotizaciones del SANNA y las del Seguro de la Ley N°16.744, lo realmente relevante es que corresponden a regímenes de seguridad social que otorgan cobertura, con cargo a sus respectivos fondos, a contingencias de origen y naturaleza diversa, y en los que las multas de que se trata, constituyen una fuente de ingreso de esos fondos, conforme a lo dispuesto en los artículos 15 letra c) y 24 letra c), de las Leyes N°s. 16.744 y 21.063, respectivamente.

Por ello, debe considerárseles como dos acreedores para efectos de determinar la fracción de la multa que corresponde percibir a cada uno, conforme a la modalidad de distribución que establece el Oficio N°18.854, de 2015, en concordancia con la Circular N°797, de 1982.

En virtud de lo anterior, se advierte la necesidad de modificar la instrucción contenida en el N°2, del Título IV, de la Circular N°3.367, estableciendo en su reemplazo, que a cada uno de los Seguros de las Leyes N°s. 16.744 y 21.063, le corresponde percibir la fracción de multa que resulte de dividir 0,75 UF por cada trabajador, por el número total de regímenes en lo que éste cotiza y no una sola fracción que deba distribuirse por partes iguales entre ambos seguros, conforme indica actualmente el citado número.

Luego, en cuanto a la petición que esa Asociación formula para que se distribuya proporcionalmente la multa de acuerdo al monto de las cotizaciones de los referidos seguros, cabe señalar que no resulta procedente, por cuanto, como ya se indicó, a diferencia del sistema de multas que regía con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley N°18.137, esto es, de un porcentaje sobre el monto de la deuda que podía incrementarse según los meses de retraso en la declaración de las cotizaciones, la multa actual es de monto fijo (0,75 UF), de modo que no guarda relación con el monto de las cotizaciones no declaradas.

Por lo expuesto, la multa establecida en el artículo 22 a) debe entenderse fijada en beneficio de todos los regímenes de seguridad social en los que cotice el trabajador de que se trate. Luego, no habiéndose determinado en la ley una forma especial de distribución, corresponde dividirla en partes iguales.

En efecto, si el legislador hubiese querido fijar una forma especial de distribución como, por ejemplo, a prorrata de las cotizaciones no declaradas, lo habría señalado expresamente, como ocurre con el interés penal del artículo 22 de la Ley N°17.322, que se determina en función de la cotización adeudada y con el artículo 22 c) que, a propósito de los pagos parciales de cotizaciones, señala que "cuando los trabajadores sean varios, deberá distribuirse lo pagado entre todos ellos a prorrata de sus respectivos créditos.".

A mayor abundamiento, siendo la referida multa una sanción administrativa, la norma que la establece debe interpretarse restrictivamente.

En consecuencia, si bien por los fundamentos expuestos, no se acoge la solicitud de reconsideración de esa Asociación de Mutuales, esta Superintendencia procederá a modificar, en los términos precisados, el N°2, del Título IV, de la Circular N°3.367, de 2018.

Asimismo, se deja sin efecto el Oficio N°52.486, de 2018, en la parte que ratifica lo expresado en dicho número.