1.- Mediante la carta citada en antecedentes, una Caja de Compensación se ha dirigido a esta Superintendencia con la finalidad de informar y solicitar un pronunciamiento respecto de la petición que le ha formulado la I. Municipalidad en lo concerniente a la aplicación del Dictamen N°3.646, de 2 de febrero de 2017, de la Contraloría General de la República, a las municipalidades y a los servicios traspasados administrados por éstas.
En lo específico, señala que el asesor jurídico del referido municipio solicitó a la C.C.A.F. la presentación de un informe en derecho con su postura sobre la inaplicabilidad a las municipalidades del dictamen precedentemente aludido. Lo anterior, de manera previa al requerimiento que la Municipalidad efectuará ante la Contraloría Regional, planteando la tesis contraria.
En efecto, expone que de acuerdo con la tesis de la municipalidad, a los funcionarios municipales y de servicios traspasados se les debe aplicar el referido dictamen, pudiendo además solicitar la suspensión de los descuentos efectuados por concepto de crédito social. Lo anterior, basado en que dicha entidad estima que los descuentos por planilla correspondientes a cuotas de créditos sociales otorgados por Cajas de Compensación de Asignación Familiar - por aplicación del ya citado Dictamen N°3.646, de 2017 - tienen la naturaleza jurídica de descuentos voluntarios, es decir, nacen de un acuerdo entre el empleador y el trabajador, circunstancia esta última que determina que la continuidad del acuerdo dependa de la voluntad de ambas partes y que en dicho contexto, resulte jurídicamente procedente que el trabajador pueda manifestar por escrito su voluntad de cesar los descuentos por planilla, sustituyéndose convencionalmente dicha modalidad de pago por el pago directo del crédito social.
Señala la Caja que la tesis sustentada por la I. Municipalidad contiene dos temas que dicha entidad pretende levantar ante la Contraloría Regional y probablemente, para un pronunciamiento final, ante la Contraloría General de la República, a saber:
- Aplicación del Dictamen N°3.646, de 2017, de la Contraloría General de la República a las municipalidades.
- Posibilidad del funcionario deudor de solicitar al Servicio en que labora que no se le continúen descontando las cuotas de crédito social por planilla.
Al respecto, la C.C.A.F. expone que a su juicio no resulta procedente aplicar a las municipalidades el referido Dictamen N°3.646, de 2017, motivo por el cual no ha modificado los descuentos informados a dichas entidades. En efecto, sostiene la Caja que el dictamen en comento, a través del cual la Contraloría General modificó su jurisprudencia anterior, sólo debe aplicarse a aquellas entidades públicas cuyos funcionarios se rigen por la Ley N°18.834 (Estatuto Administrativo), por lo que resulta necesario determinar a qué funcionarios se aplica dicho cuerpo legal y quiénes se encuentran excluidos del mismo. En tal sentido, expone que de acuerdo con lo establecido en los artículos 1° de la Ley N°18.834 y 21, inciso segundo, de la Ley N°18.575 (Ley General de Bases de la Administración del Estado), existen determinados órganos de la Administración del Estado a los que no se les aplica la Ley N°18.834, entre los que se encuentran el Banco Central, Las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad, los Gobiernos Regionales y las Municipalidades, todos los cuales se rigen por sus respectivos cuerpos normativos, siendo éste, en el caso de las Municipalidades, la Ley N°18.883, que contiene el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, norma que reconoce, además, la contratación de personal regido por el Código del Trabajo.
Señala la C.C.A.F. que el Dictamen N°3.646, de 2017 es específico en cuanto a su ámbito de aplicación y no modifica la jurisprudencia de la Contraloría General respecto de órganos de la Administración que no se rijan por el Estatuto Administrativo, motivo por el cual al no existir un pronunciamiento expreso en relación con el estatuto especial que rige a los funcionarios municipales, contenido en la Ley N°18.883, no corresponde extender los efectos de dicho dictamen a las Municipalidades y servicios traspasados.
En suma, expone que las remisiones que Estatuto Administrativo efectúa tienen un carácter específico y excepcional y en ninguna se señala su aplicación subsidiaria, motivo por el cual, en la especie, no cabe sino concluir que los órganos de la Administración excluidos de la aplicación del Estatuto Administrativo no se han visto afectados por el dictamen en comento, manteniéndose vigentes a su respecto, en materia de límites al otorgamiento de créditos sociales, las instrucciones generales contenidas en la Circular N°2.052, de 2003, de esta Superintendencia.
En cuanto al segundo tema, esto es: la posibilidad que el funcionario público deudor solicite al Servicio en que labora que no se le continúen descontando por planilla sus cuotas de crédito social, la C.C.A.F. de Los Andes estima que se trata de una situación incluso de mayor gravedad que la aludida precedentemente, habida cuenta de la proyección de sus efectos sobre el sistema de crédito social en su conjunto.
Al respecto, la Caja cita jurisprudencia de la Contraloría General de la República, contenida en el Dictamen Nº43.640, de 2012, conforme al cual los descuentos que "poseen el carácter de voluntarios y que, por lo tanto, para su procedencia se necesita de la autorización expresa del respectivo servidor, para su suspensión es también suficiente el requerimiento que, en tal sentido, éste formule, de lo que es dable concluir que la superioridad se encuentra obligada a acceder a dicha petición". Sin embargo, agrega la C.C.A.F., los descuentos a que se refiere el citado dictamen corresponden a deudas contraídas con entidades que tienen una naturaleza y regulación distinta a las Cajas de Compensación.
Señala que, así las cosas, el ya referido Dictamen Nº3.646, de 2017, distingue entre obligaciones que tienen su origen en un mandato legal, es decir, aquellas en que viene determinada por ley tanto la obligación como el monto, de manera tal que no incide en ellas la voluntad del deudor y por otra parte las obligaciones respecto de los cuales la voluntad del deudor interviene en su origen. Sin embargo, expone que el referido dictamen en ningún momento considera la posibilidad de solicitar la suspensión de los descuentos de las cuotas de crédito social, refiriéndose sólo a la aplicación del artículo 96 del Estatuto Administrativo respecto del límite aplicable a los descuentos y al hecho de requerir de la autorización del jefe superior de la respectiva institución. Agrega la Caja que la posibilidad de renunciar al descuento por planilla tampoco fue mencionada en el Dictamen aclaratorio Nº8.591, de 2017, del mismo origen, el cual, por el contrario, establece que es obligatorio para el empleador descontar las cuotas de crédito social, lo que demostraría que para la Contraloría General la voluntad del crédito está en su génesis, de naturaleza convencional, pero no desconoce que su forma de pago tiene rango legal, razón por la cual no correspondería que el deudor pudiese optar por un medio distinto del descuento. Más aún, en el mismo sentido, señala que a través de su Dictamen Nº7.779. de 2018, la Contraloría refirió expresamente la obligatoriedad del referido descuento por el hecho de encontrarse establecido en la ley.
Señala la Caja que el considerar la posibilidad de renunciar al descuento por planilla, implicaría desconocer lo dispuesto en los artículos 21 y 22 de la Ley Nº18.833. En efecto, agrega, el citado artículo 21 contempla la posibilidad que las C.C.A.F. establezcan un régimen de prestaciones de crédito social y, a su turno, el artículo 22 indica la forma de pago de este tipo especial de crédito, que es sólo una, consignándola expresamente al señalar que "lo adeudado por prestaciones de crédito social a una Caja de Compensación por un trabajador afiliado, deberá ser deducido de la remuneración por la entidad empleadora afiliada, retenido y remesado a la Caja acreedora…".
A mayor abundamiento, expone que el artículo 22 de la Ley Nº18.833 establece en la parte final de su primer inciso que lo adeudado por prestaciones de crédito social "se regirá por las mismas normas de pago y de cobro que las cotizaciones previsionales". En tal sentido, agrega, el inciso tercero del artículo 1º del D.L. Nº3.501, de 1980, preceptúa que las cotizaciones a que están afectas las remuneraciones "deberán ser deducidas por el empleador de las remuneraciones del trabajador y pagadas en las instituciones de previsión respectivas, aplicándose para todos los efectos las disposiciones de la Ley Nº17.322".
Atendido lo expuesto, sostiene que resulta del todo claro el sentido que ha dado el legislador al descuento por planilla tratándose de créditos sociales, en el sentido de consagrarla como la única e imperativa forma de pago, no pudiendo aplicarse o interpretarse de un modo diverso sin infringir con ello una norma básica de derecho público estricto.
En consecuencia, sostiene la Caja que el crédito social constituye una prestación que ha sido establecida por ley comprendiendo incluso su forma de pago, no pudiendo dicha circunstancia ser afectada por la sola voluntad del funcionario. En tal sentido, señala que si la respectiva entidad empleadora aceptara dejar de descontar por planilla este tipo de créditos, incumpliría una disposición legal imperativa y, por tanto, correspondería aplicar lo dispuesto en las leyes Nºs 18.833 y 17.322, sobre cobranza de cotizaciones previsionales, norma esta última que dispone que "se presumirá de derecho que se han efectuado los descuentos a que se refiere ese mismo artículo, por el sólo hecho de haberse pagado total o parcialmente las respectivas remuneraciones a los trabajadores, agregando que "si se hubiere omitido practicar dichos descuentos, será de cargo del empleador el pago de las sumas que por tal concepto se adeuden".
Finalmente y en virtud de las consideraciones expuestas precedentemente, la C.C.A.F. ha solicitado a esta Superintendencia pronunciarse sobre las siguientes materias:
- Aplicación del Dictamen Nº3.646, de 2017, de la Contraloría General de la República a las municipalidades y servicios traspasados administrados por éstas.
- Procedencia que el funcionario deudor pueda solicitar el cese del descuento por planilla al Servicio en que labora, realizando él mismo el pago de las cuotas de crédito social a la C.C.A.F. acreedora.
2.- Sobre el particular, esta Superintendencia estima necesario hacer presente las siguientes consideraciones:
- La Contraloría General de la República, a través de su Dictamen Nº 3.646, de 2 de febrero de 2017, modificó su anterior jurisprudencia contenida, entre otros, en los Dictámenes N°s 40.227, de 2010 y 25.320, de 2013, estableciendo, en lo sustancial, que las deducciones que los servicios públicos efectúen en las remuneraciones de sus funcionarios regidos por el Estatuto Administrativo para el pago de créditos sociales otorgados por las C.C.A.F. deben someterse al límite establecido en el inciso segundo del artículo 96 de la Ley N°18.834, precepto que dispone que el jefe superior de la institución, a petición escrita del funcionario, puede autorizar que se deduzcan de los emolumentos de este último, sumas o porcentajes determinados destinados a efectuar pagos de cualquier naturaleza, los que no pueden exceder, en conjunto, el 15% de la respectiva remuneración.
Del mismo modo, mediante el aludido Dictamen, la Contraloría General de la República precisó que al tener las deducciones originadas en créditos sociales un carácter voluntario, para que éstas puedan efectuarse es necesario que exista una petición escrita del interesado al respectivo jefe superior del servicio, requisito previsto en el ya citado inciso segundo del artículo 96 de la Ley N°18.834.
- Posteriormente y como consecuencia de una solicitud de aclaración del dictamen precedentemente aludido formulada por esta Superintendencia a través de su Oficio Ord. N°12.302, de 13 de marzo de 2017, la Contraloría General de la República emitió el Dictamen Nº 8.591, de 13 de marzo de 2017, mediante el cual, no obstante mantener el criterio que los descuentos derivados de crédito social deben quedar sujetos al límite del 15% establecido en el inciso segundo del artículo 96 de la Ley Nº18.834, precisó que los empleadores tienen la obligación de efectuar los descuentos por concepto de crédito social de acuerdo con lo prescrito en el artículo 22 de la Ley 18.833.
- Este Organismo, en ejercicio de las facultades que le confieren las Leyes N°16.395 - Orgánica del Servicio - y 18.833 - que contiene el Estatuto General de las C.C.A.F., emitió la Circular N° 3.355, de 23 de abril de 2018, mediante la cual modificó las instrucciones contenidas en la Circular N°2.052, de 2003, que regula el Régimen de Prestaciones de Crédito Social que otorgan las Cajas de Compensación, específicamente en lo que concierne a la solicitud y otorgamiento de dicha prestación tratándose de funcionarios de organismos públicos afiliados que se rijan por las disposiciones contenidas en la Ley N°18.834. Lo anterior, con la finalidad de implementar el nuevo criterio jurisprudencial establecido por la Contraloría General de la República a través de los dictámenes precedentemente aludidos. De este modo, se instruyó a las C.C.A.F. que tratándose de trabajadores dependientes que tengan la calidad de funcionarios de organismos públicos que se rijan por las normas de la Ley N°18.834, debe aplicarse a los descuentos por concepto de crédito social que éstos soliciten, lo establecido en el inciso segundo del artículo 96 de la Ley N°18.834. Es decir, en tales casos, el porcentaje máximo de descuento mensual no puede exceder el 15% de la remuneración del afiliado, límite previsto por la norma en cuestión. Junto con lo anterior, se estableció que en forma previa al otorgamiento de un crédito social, las C.C.A.F. deben verificar si el solicitante figura con descuentos voluntarios en su remuneración, de manera que el descuento de los dividendos mensuales pactados con una C.C.A.F. por concepto de crédito social no excedan el límite del 15% antes citado. Además, se instruyó a las C.C.A.F. en el sentido de implementar un formato que contenga la solicitud del funcionario deudor dirigida al jefe superior del servicio en orden a practicar sobre sus remuneraciones el descuento de los respectivos dividendos de crédito social y se estableció que una vez autorizado el descuento en cuestión por la entidad empleadora pública, ésta se encuentra obligada a efectuar las deducciones correspondientes a los dividendos mensuales pactados, debiendo retenerlos y remesarlos a la Caja de Compensación acreedora, rigiéndose por las mismas normas de pago y de cobro que las cotizaciones previsionales.
Ahora bien, teniendo presente las consideraciones expuestas y abordando en lo específico los pronunciamientos que la C.C.A.F.ha requerido, esta Superintendencia cumple con señalar lo siguiente:
a) Aplicación del Dictamen Nº3.646, de 2 de febrero de 2017, de la Contraloría General de la República a las municipalidades y servicios traspasados administrados por éstas.
Como se ha expuesto, esta Superintendencia para efectos de implementar el nuevo criterio jurisprudencial establecido en la materia por la Contraloría General de la República - contenido tanto en el referido Dictamen Nº3.646, de 2 de febrero de 2017 como en el Dictamen aclaratorio Nº8.591, de 13 de marzo de 2017 - emitió la Circular Nº 3.355, de abril de 2018, a través de la cual modificó la Circular Nº2.052, de 2003 - que contiene la regulación general de la prestación de crédito social -, incorporando a esta última un nuevo numeral denominado "Situación especial de los funcionarios de organismos públicos afiliados que se encuentren regidos por la Ley N°18.834".En dicho numeral se establece, entre otros aspectos, que los créditos sociales otorgados a los referidos funcionarios deben quedar sujetos al límite previsto en el inciso segundo del artículo 96 de la Ley Nº 18.834, es decir al 15% de la remuneración del afiliado, indicándose además que en forma previa al otorgamiento de un crédito social, las C.C.A.F. deben verificar si el solicitante figura con descuentos voluntarios en su remuneración, de manera que con los dividendos mensuales pactados no se supere el límite en cuestión.
De este modo, esta Superintendencia entiende y así lo ha establecido en la Circular precedentemente aludida que el nuevo criterio contenido en el ya citado Dictamen Nº3.646, de 2017, sólo debe ser aplicado a los funcionarios de organismos públicos afiliados que se encuentren regidos por la Ley N°18.834, situación en la que no se encuentran los funcionarios municipales como tampoco los funcionarios de servicios traspasados, administrados por municipalidades. En efecto, tal como señala en su presentación la C.C.A.F. de Los Andes, la norma que rige a los referidos trabajadores se encuentra contenida en la Ley N°18.883, que contiene el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, norma que reconoce, además, la contratación de personal regido por el Código del Trabajo.
b) Procedencia que el funcionario deudor pueda solicitar el cese del descuento por planilla, realizando él mismo el pago de las cuotas de crédito social a la Caja de Compensación acreedora.
Esta Superintendencia estima improcedente por ser contrario a la normativa vigente el hecho que funcionarios de organismos públicos regidos por la Ley N°18.834, deudores de créditos sociales, puedan solicitar a sus empleadores el cese de los descuentos por dicho concepto sobre sus remuneraciones con la finalidad de efectuar el pago directo de los mismos en oficinas de la respectiva Caja de Compensación acreedora.
En efecto, de conformidad con lo prescrito en el artículo 22 de la Ley Nº18.833, lo adeudado por prestaciones de crédito social a una Caja de Compensación por un trabajador afiliado, debe ser deducido de la remuneración por la entidad empleadora afiliada, retenido y remesado a la Caja acreedora, rigiéndose por las mismas normas de pago y de cobro de las cotizaciones previsionales. De este modo, por mandato legal, el empleador tiene la obligación de efectuar los respectivos descuentos por concepto de dividendos de crédito social sobre la remuneración del trabajador que adeuda dicha prestación, circunstancia de la que se infiere que la modalidad de pago de la misma, consistente en el descuento por planilla, constituye un elemento de su esencia y que, por tanto, no puede ser modificado por la voluntad del deudor.
En tal sentido, esta Superintendencia a través de la ya citada Circular Nº 3.355, de abril de 2018, modificatoria de la Circular Nº2.052, de 2003, estableció que una vez solicitado el descuento por el funcionario a su entidad empleadora y habiéndose autorizado éste, dicha entidad se encuentra obligada a efectuar las deducciones correspondientes a los dividendos mensuales pactados por concepto de crédito social, debiendo retenerlos y remesarlos a la respectiva Caja de Compensación acreedora, rigiéndose por las mismas normas de pago y de cobro que las cotizaciones previsionales.
A mayor abundamiento, de acuerdo con lo resuelto por la Contraloría General a través de su Dictamen Nº8.591, de marzo de 2017, aclaratorio del Dictamen Nº3.646, de febrero de 2017, del mismo origen, refirió expresamente la obligatoriedad para el empleador público de descontar las cuotas de crédito social. Lo anterior, no obstante mantener dichos descuentos sujetos al límite del 15% a que se refiere el inciso segundo del artículo 96 de la Ley Nº18.834.
Finalmente, esta Superintendencia estima necesario relevar el hecho que los créditos sociales que otorgan las C.C.A.F. constituyen prestaciones de seguridad social, cuestión que queda de manifiesto en diversas características que diferencian dicha prestación de cualquier otro tipo de crédito, a saber, entre otras, el que se trate de créditos respecto de los cuales las Cajas, al fijar las respectivas tasas de interés, no pueden discriminar por riesgo, encontrándose sujetas además a una serie de restricciones normadas por este Organismo, en lo que concierne a límites de descuento según tramos de ingreso y límites de endeudamiento global.
3.- En consecuencia, lo expuesto en el numeral anterior es cuanto este Organismo puede señalar en relación con los pronunciamientos solicitados por la C.C.A.F., todo lo cual debe entenderse sin perjuicio de las atribuciones de la Contraloría General de la República para efectos determinar el sentido y alcance de su Dictamen Nº3.646, de febrero de 2017.