1.- Mediante la presentación de antecedentes, la C.C.A.F. ha solicitado a esta Superintendencia emitir un pronunciamiento respecto al procedimiento de desafiliación de otra C.C.A.F. y posterior afiliación a dicha entidad, efectuado por la Corporación Municipal. Lo anterior, teniendo presente que la referida entidad empleadora llevó a cabo el referido procedimiento con la participación de funcionarios de la misma investidos en calidad de ministros de fe por la Dirección Regional del Trabajo, entidad esta última que posteriormente invalidó la respectiva resolución.
En efecto, expone la C.C.A.F. que en marzo de 2018 fue notificada de la Resolución de 2018, emanada del Director Regional del Trabajo, mediante la cual se invalidó la Resolución de 2017, del mismo origen, rechazando la solicitud efectuada en su momento por la Corporación Municipal para obtener el nombramiento como ministros de fe de determinados funcionarios que intervinieron en el procedimiento referido precedentemente, desarrollado en los meses de noviembre y diciembre de 2017.
Expone que la determinación adoptada por la Dirección Regional del Trabajo, originada a partir de una solicitud de invalidación interpuesta por otra C.C.A.F., tuvo como fundamento el hecho de considerar que las corporaciones municipales, aún cuando desarrollen funciones propias de los municipios, son entidades de derecho privado y que, por tanto, no constituyen órganos integrantes de la administración del Estado ni es posible atribuir a su personal el carácter de funcionarios públicos, razón por la cual no correspondía que se autorizara a trabajadores de las mismas para intervenir como ministros de fe en procesos de afiliación y desafiliación de Cajas de Compensación, prerrogativa existente sólo en el caso de entidades empleadoras de carácter público.
Al respecto, la Caja de Compensación recurrente expone que no comparte la determinación adoptada por la Dirección Regional del Trabajo, puesto que si bien las corporaciones municipales se constituyen conforme a las normas del Código Civil y parte de sus funcionarios se rigen por el Código del Trabajo, ellas no pueden ser vistas como meras instituciones de derecho privado toda vez que no sólo su origen es público sino que también su administración, recursos y fiscalización, agregando que la propia Contraloría General de la República, a través de su Dictamen N°41.579-2017, reconoce que este tipo de corporaciones presentan características particulares derivadas del texto legal que autorizó su constitución, precisando que "no obstante su naturaleza juridica, al operar servicios traspasados, dichas corporaciones constituyen el medio a través del cual los municipios cumplen con algunas de sus labores, desarrollando al efecto una función pública mediante la cual satisfacen determinadas necesidades de la comunidad local".
A mayor abundamiento, señala la C.C.A.F. recurrente que la circunstancia que el estatuto jurídico laboral de algunos funcionarios de la corporación municipal sea el Código del Trabajo, en nada obsta a que dichos trabajadores cumplan una función pública al ejercer sus labores. Por lo demás, expone que en el caso de los trabajadores dependientes de la corporación que prestan servicios de atención primaria de salud, existe una norma expresa que los califica como funcionarios públicos (inciso segundo del artículo 4° de la Ley N°19.378).
De este modo, a juicio de la Caja de Compensación, debe concluirse que en la especie nos encontramos frente a funcionarios de la administración civil del Estado - concepto amplio previsto en el inciso segundo del artículo 11 de la Ley N°18.833 -, respecto de quienes es posible su designación como ministros de fe para intervenir en las votaciones que la entidad empleadora debe realizar a propósito de los procesos de afiliación y desafiliación de una C.C.A.F.
Señala la C.C.A.F. que, sin perjuicio de lo anterior, en el caso de la afiliación a dicha entidad de la Corporación Municipal, la invalidación de la ya citada Resolución, emanada de la Dirección Regional del Trabajo, no debiera afectar la validez del respectivo procedimiento. Ello, teniendo presente la presunción de legalidad de que gozan los actos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 3° de la Ley N°19.880. En efecto, expone que en la especie la Corporación Municipal de Melipilla, en el desarrollo de las votaciones para desafiliación y posterior afiliación a una C.C.A.F. efectuado en noviembre y diciembre de 2017, cumplió con el procedimiento administrativo establecido por la Dirección del Trabajo en cuanto a la investidura de ministros de fe, el que se encuentra contenido en el Oficio Ord. N°20.140, de 25 de marzo de 2008. De este modo, señala que las actuaciones de los ministros de fe designados en virtud de la Resolución Exenta N°1023, de 19 de octubre de 2017, deben presumirse válidas. En tal sentido, agrega que tanto la Corporación Municipal como la C.C.A.F. recurrente han actuado de buena fe y que lo obrado antes, durante y después del procedimiento de votación en comento estuvo amparado por la apariencia de legalidad de un acto administrativo emanado de la Dirección del Trabajo.
Finalmente, expone que el procedimiento llevado a cabo por la Corporación Municipal no podría ser considerado inválido teniendo presente, además, el principio de irretroactividad de los actos administrativos consagrado en el artículo 52 de la Ley N°19.880 y la jurisprudencia vinculada con dicho precepto, contenida en diversos dictámenes de la Contraloría General de la República.
2.- Sobre el particular, cabe señalar que los procedimientos de afiliación y desafiliación de una entidad empleadora a una C.C.A.F., se encuentran regulados en los artículos 9, 11, 13, 14, 15, 16 y 17 de la Ley N°18.833 y en las instrucciones impartidas por este Organismo Fiscalizador a través de su Circular N° 3.024, de 2014.
Ahora bien, específicamente en lo que concierne a los ministros de fe que deben intervenir en las asambleas de votación que se celebren en el marco de los referidos procedimientos, cabe hacer presente que éstos sólo pueden corresponder a alguno de los señalados en el artículo 11 de la Ley N°18.833, a saber: notario público, inspector del trabajo o funcionario de la Administración Civil del Estado, designado por la Dirección del Trabajo, salvo que se trate de entidades con menos de 25 trabajadores, caso en el cual puede actuar como ministro de fe el propio empleador o su representante. Sin perjuicio de lo anterior, tratándose de funcionarios públicos, el Dictamen N°20.140, de 25 de marzo de 2008, emanado de la Dirección del Trabajo y de esta Superintendencia, establece que las entidades empleadoras públicas pueden solicitar a la Dirección Regional del Trabajo respectiva, la designación en calidad de ministros de fe de uno o más de sus funcionarios.
Establecido lo anterior, cabe referirse al procedimiento de desafiliación de una C.C.A.F. y posterior afiliación a la C.C.A.F. recurrente de la Corporación Municipal, procedimiento que de acuerdo con los antecedentes remitidos tuvo lugar durante los días 20, 21 y 22 de noviembre de 2017, en distintas sucursales de dicha Corporación, interviniendo como ministros de fe en las asambleas parciales de votación realizadas, funcionarios de la misma investidos en tal calidad por la Dirección Regional del Trabajo.
El resultado del procedimiento referido precedentemente, conforme al acta resumen acompañada, determinó que del total de trabajadores habilitados para votar, un 76.69% optó por desafiliarse de la C.C.A.F., alcanzándose por tanto el quórum exigido para dicho efecto por la normativa vigente, esto es, el voto favorable de la mayoría absoluta del total de trabajadores (en la especie: de un total de 1.819 trabajadores habilitados para votar, 1.385 votaron por desafiliarse de la Caja de Compensación). Respecto a la afiliación a una nueva C.C.A.F., en la misma acta resumen se indica que ninguna de las restantes Cajas obtuvo la mayoría absoluta para acordar la afiliación, motivo por el cual se resolvió llevar a cabo una segunda votación para dirimir la afiliación entre las dos mayorías relativas más altas. De este modo y según consta en el acta respectiva, las votaciones efectuadas el 22 de diciembre de 2017 determinaron el acuerdo de afiliación a la C.C.A.F. recurrente con un 68% de los votos, afiliación que fue aprobada por el Directorio de dicha entidad, en enero de 2018, con inicio de beneficios para los trabajadores de la Corporación a partir de marzo del año en curso.
De acuerdo con los antecedentes acompañados, se advierte que con posterioridad, la Dirección Regional del Trabajo, mediante Resolución Exenta de marzo de 2018, resolvió invalidar la ya referida Resolución de octubre de 2017, mediante la cual se había accedido a la solicitud de la Corporación Municipal en orden a designar funcionarios de la misma para intervenir como ministros de fe en el procedimiento de marras, efectuado durante los meses de noviembre y diciembre de 2017.
Ahora bien, en cuanto al pronunciamiento que solicita la C.C.A.F. recurrente, relativo a la situación de los ministros de fe intervinientes en las asambleas de votación y a la validez del procedimiento de cambio de C.C.A.F. efectuado por la Corporación Municipal, habida cuenta de las resoluciones adoptadas por la ya citada Dirección Regional del Trabajo, este Organismo estima necesario hacer presente las siguientes consideraciones:
a) De acuerdo con la jurisprudencia emanada de la Contraloría General de la República, contenida, entre otros, en su Dictamen N°20.046, de 1° de junio de 2017, las corporaciones municipales "constituyen personas jurídicas de derecho privado y, por ende, las personas que en ellas laboran no tienen la condición de funcionarios públicos..". Lo anterior permite inferir que en los procedimientos de afiliación y/o desafiliación de una C.C.A.F. que efectúan dichas entidades no resulta aplicable el ya citado mecanismo de designación de ministros de fe establecido en el Oficio Ord. N°20.140, de 25 de marzo de 2008. En efecto, el citado Oficio Ord. regula el Procedimiento de afiliación y/o desafiliación de funcionarios públicos a las Cajas de Compensación de Asignación Familiar, calidad que no es posible atribuir a los trabajadores de las corporaciones municipales.
b) Sin perjuicio de lo anterior, esta Superintendencia comparte la argumentación sostenida por la C.C.A.F. en el sentido que, en la especie, la Corporación Municipal, al momento de organizar y llevar a cabo el respectivo procedimiento de desafiliación y posterior afiliación, actuó de buena fe, amparada por la apariencia de legalidad del acto administrativo contenido en la Resolución de octubre de 2017, de la Dirección Regional del Trabajo, de manera tal que el hecho que la referida Resolución haya sido posteriormente dejada sin efecto, no debe incidir en la validez del procedimiento efectuado por la citada Corporación Municipal.
3.- En consecuencia y con el mérito de las consideraciones que anteceden, esta Superintendencia viene en declarar que la situación producida con los ministros de fe que intervinieron en el procedimiento de desafiliación y posterior afilliación a una C.C.A.F., efectuado por la Corporación Municipal durante los meses de noviembre y diciembre de 2017, no afectó la validez de los acuerdos adoptados en dicho contexto. De este modo, la afiliación de la referida Corporación a la C.C.A.F. recurrente ha sido válidamente efectuada.